Planeamiento de recursos: el valor agregado del modelo
(Especial IEEE para Infodefensa) Jorge Mauro Vega (Universidad Salvador-Argentina)
El sistema de defensa ha registrado en Argentina una sustantiva evolución en el plano del planeamiento de recursos. Teniendo por objetivo primordial mejorar la calidad del gasto, entre sus avances medulares consta, por un lado, el haberse enlazado todas las etapas del S3PE con una visión de eficiencia conjunta y, por otro, incorporado reconocidas herramientas propias de la metodología de gestión basada en resultados en las distintas etapas y niveles de decisión.
En esta línea, las pautas para la concatenación del esquema de planificación de recursos financieros/materiales con el CPDN y para la debida coordinación de las fases de programación, presupuestación y ejecución del S3PE entre sí, están definidas en el denominado Sistema de Planeamiento de Recursos para la Defensa (SIPRED)13, verdadero vértice ordenador de la problemática en cuestión.
El SIPRED es el complemento normativo del CPDN por definición, contemplando la confección de documentos de planeamiento de recursos e indicando plazos y organismos específicamente responsables de esta tarea en cada una de las etapas del ciclo. Asimismo, a través de su reglamentación14 se precisan atribuciones institucionales, estándares técnicos y tiempos de intervención para las áreas competentes del Ministerio de Defensa y del EMCO.
Entre otros documentos, el SIPRED prevé una Directiva de Planeamiento de Recursos para la Defensa (DPRD) que determine para cada ciclo su escenario económico/financiero y establezca directrices sobre logística, material e infraestructura. Incorpora también la aprobación de una Directiva de Obtención de Medios (DOM) posterior a cada PLANCAMIL, cuyo objeto es comunicar instrucciones para la priorización de canales de obtención de medios y la elaboración de proyectos de inversión. Adicionalmente, uno de sus principales productos es el Plan Plurianual de Inversiones para la Defensa (PRIDEF).
Siguiendo con la secuencia del S3PE, la etapa de programación está básicamente regulada por el Sistema Integral de Gestión de Inversiones para la Defensa (SIGID) en su segunda versión (SIGID II). El SIGID sistematiza el proceso de formulación y evaluación de proyectos, creando una secuencia de sustanciación técnica de decisiones que enlaza a todos los niveles institucionales (Ministerio de Defensa, EMCO y Fuerzas Armadas). Su objetivo es doble: por un lado, garantizar el empleo de métodos idóneos para el análisis de bienes de inversión y, por otro, asegurar su pertinencia y oportunidad en relación con las definiciones derivadas del CPDN.
Dada la particular naturaleza de las inversiones militares (sistemas de armas y medios de apoyo), sumado a la necesidad de su concepción en el marco de una lógica de planeamiento por capacidades, el Ministerio de Defensa aprobó el Manual para la Identificación, Formulación y Evaluación de proyectos con inversión de la Defensa basados en Capacidades. Este valioso recurso metodológico que fue elaborado por una comisión de expertos, es único en su tipo en Sudamérica y representa uno de los componentes distintivos del modelo.
La etapa de presupuestación tiene como principal referencia normativa a la Directiva General para la Elaboración del Presupuesto de la Jurisdicción Defensa18. Fundamentalmente, esta directiva fija pautas para la aprobación de cronogramas anuales de trabajo (Directiva Complementaria Nº I) y la confección de estándares técnicos comunes que deben ser respetados por todos los organismos involucrados (Directiva Complementaria Nº II), por ejemplo, sobre objetivos de política presupuestaria, estructuras programáticas, escenarios de recursos y gastos, unidades de medida, indicadores e insumos críticos.
Asimismo, la Directiva General incluye explícitamente la metodología de gestión por resultados, previendo la inédita firma de Compromisos de Gestión entre el Ministerio de Defensa, EMCO y Fuerzas Armadas, por medio de los cuales se promueve y recompensa la administración eficiente de los recursos asignados tomando como referencia líneas de base y metas preestablecidas objetivamente. Para afianzar su instalación y supervisión se creó el Comité para la Implementación de la Gestión por Resultados en la Jurisdicción Defensa.
Con base en esta filosofía de trabajo, se realizó también una profunda apertura del formato de presentación del presupuesto sectorial. Concretamente, se transparentaron programas, actividades y proyectos (nuevas categorías de exposición de recursos y gastos), normalizaron tareas análogas (por ejemplo, adiestramiento operacional), desarrollaron indicadores innovadores (de proceso y producto) y estandarizaron criterios técnicos para la determinación del costo de unidades de medida comunes (por ejemplo, la hora de vuelo).
El Comité de Política Presupuestaria (CPP), integrado por las autoridades civiles y militares en la temática y presidido por el Ministerio de Defensa, fue concebido como el responsable de coordinar e impulsar dichas transformaciones, erigiéndose como instancia válida de concertación de intereses y perspectivas específicas.
El modelo también implicó una profunda reforma del procedimiento de obtención de medios del sector, constituyéndose la fase de ejecución del S3PE como un pilar de la modernización del sistema de planeamiento. La fundamentación, experiencias internacionales exitosas relevadas24, alcance y plan de acción de los cambios en cuestión están explicados en el sustancioso Informe para la Modernización del Sistema Logístico de la Defensa.
Partiendo de un diagnóstico transversal del estado del sistema logístico de entonces, el informe aboga por su reforma integral, instando por ejemplo a la creación de una Agencia Logística de la Defensa (ALD) que consolide los requerimientos de nuevos sistemas de armas (logística genética) y de su alistamiento operacional (logística de sostenimiento). Se procura con ello alcanzar economías de escala que redunden en mejores condiciones de negociación con el ámbito privado (principio de cliente único) y mayores grados de interoperabilidad entre los medios de las tres Fuerzas.
Con sustento en tales recomendaciones se creó en el Ministerio de Defensa el Servicio Logístico de la Defensa (SLD)27, como primer paso hacia la concreción de la mencionada agencia y con la misión de integrar, en principio, la gestión operativa del suministro de insumos comunes, función que hasta ese entonces cumplía embrionaria y parcialmente el EMCO28. Para la sistematización de tal proceso de obtención se introdujo el Programa de Abastecimiento Consolidado de Insumos para la Defensa (PACID).
El referido informe, en sintonía con los debates y consensos alcanzados en el seno del Comité de Logística Conjunta (CLC), también recomendó actualizaciones sustantivas en otras dimensiones de la logística militar, dando pie al ulterior diseño de sistemas complementarios de normalización, catalogación, homologación y mantenimiento conjunto de medios32.
Es menester remarcar que esta arquitectura de planeamiento de recursos ha sido receptada en las DPDN existentes. En ambas se hace específica referencia a la profundización del proceso de modernización logística del sector, promoviendo la aplicación, entre otras iniciativas, del SIPRED, el SIGID, la metodología de gestión por resultados, las directivas para la elaboración del presupuesto y los sistemas de normalización, catalogación, homologación y mantenimiento conjunto.
Perspectivas
El inicio de un nuevo ciclo político deviene una idónea oportunidad para la optimización del modelo de planeamiento descripto, siendo fructífera la generación de análisis técnicos respecto de su futuro necesario. Ello resulta prioritario incluso en el plano coyuntural, subrayándose que el 2do Ciclo comenzó formalmente en 2014 (diciembre) al aprobarse su respectiva DPDN, restando prácticamente la totalidad de su ejecución (en teoría 3 años).
En su caso, deberá decidirse la intensidad de los cambios a implementar, ya sea a través de modificaciones al interior del propio modelo (por ejemplo, aprobando una DPDN que reemplace la vigente) o bien configurando una nueva lógica de planeamiento que sustituya la instaurada por los Decretos Nº 1.691/06 y Nº 1.729/07, siendo posible en este último supuesto realizar reformas estructurales, tales como el reemplazo del método de planificación basado en capacidades.
No obstante, en todos los casos deberían aplicarse innovaciones que, partiendo de las propias lecciones aprendidas y la experiencia internacional, optimicen la dinámica de planeamiento estratégico de la defensa. Ello en el entendimiento de que resulta incuestionable la importancia de contar con un proceso prospectivo de definición del dimensionamiento y despliegue del instrumento militar, conducido desde el poder político y cimentado en criterios conjuntos de organización y logística.
Bajo estas premisas y perspectivas se considera oportuno esbozar una serie de recomendaciones generales de actualización del esquema de planeamiento estratégico que apuntan a legitimar su trascendencia, optimizar su funcionamiento, garantizar la ejecución de sus decisiones y transparentar sus productos, a saber:
-Incorporar la intervención del Congreso Nacional en el CPDN, promoviendo así la legitimación multipartidaria de sus decisiones y la asignación sostenida de los recursos presupuestarios que se estipulen, dada la naturaleza necesariamente plurianual de las inversiones militares (considerando el esfuerzo financiero que demanda su obtención y mantenimiento en todo el ciclo de vida, es decir, su costo logístico total).
-Integrar la lógica de planificación de la defensa con la propia de la seguridad ciudadana en aquellos aspectos compartidos (por ejemplo, apoyo logístico a las fuerzas de seguridad y misiones de paz), generando sinergias interministeriales que eviten duplicidades competenciales y promuevan la concreción de proyectos y actividades comunes.
-Fortalecer la arquitectura de planeamiento de recursos existente, promoviendo la implementación de sus sistemas y metodologías para mejorar la sustanciación técnica de las decisiones logísticas y presupuestarias. En este línea, resulta imperativo una especificación previa y validada de los horizontes estimados de recursos disponibles en el medio plazo, con el fin de contemplar alternativas financiables y ejecutables de inversión.
-Diseñar un esquema integral de planificación de recursos humanos que complemente al de medios financieros y materiales, afianzando en consecuencia a las instancias institucionales competentes, principalmente a nivel ministerial y conjunto.
Se presenta a continuación un gráfico que ilustra la implementación jurisdiccional del S3PE, incluyendo las principales iniciativas procedimentales y productos de cada etapa.
Gráfico 2. Aplicación del Sistema de Planeamiento, Programación, Presupuestación y Ejecución (S3PE) en el sector defensa argentino.
-Agilizar los tiempos de definición institucional en todos los niveles políticos y técnicos de intervención, promoviendo la concreción de ciclos más cortos de diagnóstico y planificación acordes a la naturaleza cambiante del entorno estratégico global y a los plazos político-constitucionales de gobierno previstos para el Poder Ejecutivo Nacional.
-Prever la ineludible publicidad de todos los documentos que integran el andamiaje de planeamiento estratégico, de forma completa o resumida según sea posible por razones de secreto o confidencialidad. Podrían igualmente realizarse versiones editadas con gráficos y cuadros ilustrativos para difusión pública.
Consideraciones finales
Por primera vez, la política de defensa argentina posee una arquitectura normativa de planeamiento para la determinación de sus requerimientos que no se circunscribe al nivel específico de cada Fuerza sino que involucra sustantivamente al poder político en su concreción y empodera al EMCO para que asuma el rol de preeminencia en el proceso que formalmente le corresponde.
El decenio que prácticamente cumple en vigencia ha evidenciado múltiples virtudes y dificultades, tanto en su diseño como en su implementación, las cuales deben ser consideradas como lecciones aprendidas a ser incorporadas en toda iniciativa futura de actualización o modificación. Como se puntualizó, tampoco deben desatenderse las buenas prácticas de otros casos análogos, siendo el español todavía una prolífica fuente de experiencias de reformas y métodos que ameritan ser considerados localmente, sobre todo en temas de planeamiento de recursos y política industrial.
La necesidad de su pronta reformulación resulta evidente, siendo importante la consideración favorable de aquellos principios y desarrollos del actual modelo que representan bondades y hasta incluso un valor agregado respecto de otras experiencias comparadas similares. Con ello se hace referencia, por ejemplo, a la conducción política permanente, el rol central del EMCO en su instrumentación y la configuración de un sistema integral de planeamiento de recursos que complemente al diseño de fuerza velando por su trazabilidad, la eficiencia del gasto y la interoperabilidad de sus medios.
Asimismo, el camino en paralelo que se encuentran recorriendo otros países de la región en materia de modernización de sus Ministerios de Defensa deviene una interesante oportunidad para intercambiar experiencias e incluso avanzar en desarrollos teóricos e iniciativas comunes, siendo el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur, y puntualmente su Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED), una idónea plataforma para su concreción.
(Especial IEEE para Infodefensa) Jorge Mauro Vega (Universidad Salvador-Argentina)
El sistema de defensa ha registrado en Argentina una sustantiva evolución en el plano del planeamiento de recursos. Teniendo por objetivo primordial mejorar la calidad del gasto, entre sus avances medulares consta, por un lado, el haberse enlazado todas las etapas del S3PE con una visión de eficiencia conjunta y, por otro, incorporado reconocidas herramientas propias de la metodología de gestión basada en resultados en las distintas etapas y niveles de decisión.
En esta línea, las pautas para la concatenación del esquema de planificación de recursos financieros/materiales con el CPDN y para la debida coordinación de las fases de programación, presupuestación y ejecución del S3PE entre sí, están definidas en el denominado Sistema de Planeamiento de Recursos para la Defensa (SIPRED)13, verdadero vértice ordenador de la problemática en cuestión.
El SIPRED es el complemento normativo del CPDN por definición, contemplando la confección de documentos de planeamiento de recursos e indicando plazos y organismos específicamente responsables de esta tarea en cada una de las etapas del ciclo. Asimismo, a través de su reglamentación14 se precisan atribuciones institucionales, estándares técnicos y tiempos de intervención para las áreas competentes del Ministerio de Defensa y del EMCO.
Entre otros documentos, el SIPRED prevé una Directiva de Planeamiento de Recursos para la Defensa (DPRD) que determine para cada ciclo su escenario económico/financiero y establezca directrices sobre logística, material e infraestructura. Incorpora también la aprobación de una Directiva de Obtención de Medios (DOM) posterior a cada PLANCAMIL, cuyo objeto es comunicar instrucciones para la priorización de canales de obtención de medios y la elaboración de proyectos de inversión. Adicionalmente, uno de sus principales productos es el Plan Plurianual de Inversiones para la Defensa (PRIDEF).
Siguiendo con la secuencia del S3PE, la etapa de programación está básicamente regulada por el Sistema Integral de Gestión de Inversiones para la Defensa (SIGID) en su segunda versión (SIGID II). El SIGID sistematiza el proceso de formulación y evaluación de proyectos, creando una secuencia de sustanciación técnica de decisiones que enlaza a todos los niveles institucionales (Ministerio de Defensa, EMCO y Fuerzas Armadas). Su objetivo es doble: por un lado, garantizar el empleo de métodos idóneos para el análisis de bienes de inversión y, por otro, asegurar su pertinencia y oportunidad en relación con las definiciones derivadas del CPDN.
Dada la particular naturaleza de las inversiones militares (sistemas de armas y medios de apoyo), sumado a la necesidad de su concepción en el marco de una lógica de planeamiento por capacidades, el Ministerio de Defensa aprobó el Manual para la Identificación, Formulación y Evaluación de proyectos con inversión de la Defensa basados en Capacidades. Este valioso recurso metodológico que fue elaborado por una comisión de expertos, es único en su tipo en Sudamérica y representa uno de los componentes distintivos del modelo.
La etapa de presupuestación tiene como principal referencia normativa a la Directiva General para la Elaboración del Presupuesto de la Jurisdicción Defensa18. Fundamentalmente, esta directiva fija pautas para la aprobación de cronogramas anuales de trabajo (Directiva Complementaria Nº I) y la confección de estándares técnicos comunes que deben ser respetados por todos los organismos involucrados (Directiva Complementaria Nº II), por ejemplo, sobre objetivos de política presupuestaria, estructuras programáticas, escenarios de recursos y gastos, unidades de medida, indicadores e insumos críticos.
Asimismo, la Directiva General incluye explícitamente la metodología de gestión por resultados, previendo la inédita firma de Compromisos de Gestión entre el Ministerio de Defensa, EMCO y Fuerzas Armadas, por medio de los cuales se promueve y recompensa la administración eficiente de los recursos asignados tomando como referencia líneas de base y metas preestablecidas objetivamente. Para afianzar su instalación y supervisión se creó el Comité para la Implementación de la Gestión por Resultados en la Jurisdicción Defensa.
Con base en esta filosofía de trabajo, se realizó también una profunda apertura del formato de presentación del presupuesto sectorial. Concretamente, se transparentaron programas, actividades y proyectos (nuevas categorías de exposición de recursos y gastos), normalizaron tareas análogas (por ejemplo, adiestramiento operacional), desarrollaron indicadores innovadores (de proceso y producto) y estandarizaron criterios técnicos para la determinación del costo de unidades de medida comunes (por ejemplo, la hora de vuelo).
El Comité de Política Presupuestaria (CPP), integrado por las autoridades civiles y militares en la temática y presidido por el Ministerio de Defensa, fue concebido como el responsable de coordinar e impulsar dichas transformaciones, erigiéndose como instancia válida de concertación de intereses y perspectivas específicas.
El modelo también implicó una profunda reforma del procedimiento de obtención de medios del sector, constituyéndose la fase de ejecución del S3PE como un pilar de la modernización del sistema de planeamiento. La fundamentación, experiencias internacionales exitosas relevadas24, alcance y plan de acción de los cambios en cuestión están explicados en el sustancioso Informe para la Modernización del Sistema Logístico de la Defensa.
Partiendo de un diagnóstico transversal del estado del sistema logístico de entonces, el informe aboga por su reforma integral, instando por ejemplo a la creación de una Agencia Logística de la Defensa (ALD) que consolide los requerimientos de nuevos sistemas de armas (logística genética) y de su alistamiento operacional (logística de sostenimiento). Se procura con ello alcanzar economías de escala que redunden en mejores condiciones de negociación con el ámbito privado (principio de cliente único) y mayores grados de interoperabilidad entre los medios de las tres Fuerzas.
Con sustento en tales recomendaciones se creó en el Ministerio de Defensa el Servicio Logístico de la Defensa (SLD)27, como primer paso hacia la concreción de la mencionada agencia y con la misión de integrar, en principio, la gestión operativa del suministro de insumos comunes, función que hasta ese entonces cumplía embrionaria y parcialmente el EMCO28. Para la sistematización de tal proceso de obtención se introdujo el Programa de Abastecimiento Consolidado de Insumos para la Defensa (PACID).
El referido informe, en sintonía con los debates y consensos alcanzados en el seno del Comité de Logística Conjunta (CLC), también recomendó actualizaciones sustantivas en otras dimensiones de la logística militar, dando pie al ulterior diseño de sistemas complementarios de normalización, catalogación, homologación y mantenimiento conjunto de medios32.
Es menester remarcar que esta arquitectura de planeamiento de recursos ha sido receptada en las DPDN existentes. En ambas se hace específica referencia a la profundización del proceso de modernización logística del sector, promoviendo la aplicación, entre otras iniciativas, del SIPRED, el SIGID, la metodología de gestión por resultados, las directivas para la elaboración del presupuesto y los sistemas de normalización, catalogación, homologación y mantenimiento conjunto.
Perspectivas
El inicio de un nuevo ciclo político deviene una idónea oportunidad para la optimización del modelo de planeamiento descripto, siendo fructífera la generación de análisis técnicos respecto de su futuro necesario. Ello resulta prioritario incluso en el plano coyuntural, subrayándose que el 2do Ciclo comenzó formalmente en 2014 (diciembre) al aprobarse su respectiva DPDN, restando prácticamente la totalidad de su ejecución (en teoría 3 años).
En su caso, deberá decidirse la intensidad de los cambios a implementar, ya sea a través de modificaciones al interior del propio modelo (por ejemplo, aprobando una DPDN que reemplace la vigente) o bien configurando una nueva lógica de planeamiento que sustituya la instaurada por los Decretos Nº 1.691/06 y Nº 1.729/07, siendo posible en este último supuesto realizar reformas estructurales, tales como el reemplazo del método de planificación basado en capacidades.
No obstante, en todos los casos deberían aplicarse innovaciones que, partiendo de las propias lecciones aprendidas y la experiencia internacional, optimicen la dinámica de planeamiento estratégico de la defensa. Ello en el entendimiento de que resulta incuestionable la importancia de contar con un proceso prospectivo de definición del dimensionamiento y despliegue del instrumento militar, conducido desde el poder político y cimentado en criterios conjuntos de organización y logística.
Bajo estas premisas y perspectivas se considera oportuno esbozar una serie de recomendaciones generales de actualización del esquema de planeamiento estratégico que apuntan a legitimar su trascendencia, optimizar su funcionamiento, garantizar la ejecución de sus decisiones y transparentar sus productos, a saber:
-Incorporar la intervención del Congreso Nacional en el CPDN, promoviendo así la legitimación multipartidaria de sus decisiones y la asignación sostenida de los recursos presupuestarios que se estipulen, dada la naturaleza necesariamente plurianual de las inversiones militares (considerando el esfuerzo financiero que demanda su obtención y mantenimiento en todo el ciclo de vida, es decir, su costo logístico total).
-Integrar la lógica de planificación de la defensa con la propia de la seguridad ciudadana en aquellos aspectos compartidos (por ejemplo, apoyo logístico a las fuerzas de seguridad y misiones de paz), generando sinergias interministeriales que eviten duplicidades competenciales y promuevan la concreción de proyectos y actividades comunes.
-Fortalecer la arquitectura de planeamiento de recursos existente, promoviendo la implementación de sus sistemas y metodologías para mejorar la sustanciación técnica de las decisiones logísticas y presupuestarias. En este línea, resulta imperativo una especificación previa y validada de los horizontes estimados de recursos disponibles en el medio plazo, con el fin de contemplar alternativas financiables y ejecutables de inversión.
-Diseñar un esquema integral de planificación de recursos humanos que complemente al de medios financieros y materiales, afianzando en consecuencia a las instancias institucionales competentes, principalmente a nivel ministerial y conjunto.
Se presenta a continuación un gráfico que ilustra la implementación jurisdiccional del S3PE, incluyendo las principales iniciativas procedimentales y productos de cada etapa.
Gráfico 2. Aplicación del Sistema de Planeamiento, Programación, Presupuestación y Ejecución (S3PE) en el sector defensa argentino.
-Agilizar los tiempos de definición institucional en todos los niveles políticos y técnicos de intervención, promoviendo la concreción de ciclos más cortos de diagnóstico y planificación acordes a la naturaleza cambiante del entorno estratégico global y a los plazos político-constitucionales de gobierno previstos para el Poder Ejecutivo Nacional.
-Prever la ineludible publicidad de todos los documentos que integran el andamiaje de planeamiento estratégico, de forma completa o resumida según sea posible por razones de secreto o confidencialidad. Podrían igualmente realizarse versiones editadas con gráficos y cuadros ilustrativos para difusión pública.
Consideraciones finales
Por primera vez, la política de defensa argentina posee una arquitectura normativa de planeamiento para la determinación de sus requerimientos que no se circunscribe al nivel específico de cada Fuerza sino que involucra sustantivamente al poder político en su concreción y empodera al EMCO para que asuma el rol de preeminencia en el proceso que formalmente le corresponde.
El decenio que prácticamente cumple en vigencia ha evidenciado múltiples virtudes y dificultades, tanto en su diseño como en su implementación, las cuales deben ser consideradas como lecciones aprendidas a ser incorporadas en toda iniciativa futura de actualización o modificación. Como se puntualizó, tampoco deben desatenderse las buenas prácticas de otros casos análogos, siendo el español todavía una prolífica fuente de experiencias de reformas y métodos que ameritan ser considerados localmente, sobre todo en temas de planeamiento de recursos y política industrial.
La necesidad de su pronta reformulación resulta evidente, siendo importante la consideración favorable de aquellos principios y desarrollos del actual modelo que representan bondades y hasta incluso un valor agregado respecto de otras experiencias comparadas similares. Con ello se hace referencia, por ejemplo, a la conducción política permanente, el rol central del EMCO en su instrumentación y la configuración de un sistema integral de planeamiento de recursos que complemente al diseño de fuerza velando por su trazabilidad, la eficiencia del gasto y la interoperabilidad de sus medios.
Asimismo, el camino en paralelo que se encuentran recorriendo otros países de la región en materia de modernización de sus Ministerios de Defensa deviene una interesante oportunidad para intercambiar experiencias e incluso avanzar en desarrollos teóricos e iniciativas comunes, siendo el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur, y puntualmente su Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED), una idónea plataforma para su concreción.
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