Buenos Aires
(Especial IEEE para Infodefensa) Jorge Mauro Vega (Universidad Salvador-Argentina) -
El sistema de defensa argentino presenta una estructura de planeamiento con rasgos singulares para Sudamérica. Su proceso de modernización constituye una referencia analítica ineludible en la región, habiendo sido incluso orientador de los primeros planes de acción del Consejo de Defensa Suramericano en el tema. Sus fuentes técnicas y comparadas son múltiples, destacándose principalmente la influencia del método implementado en España a través del Proceso de Planeamiento de la Defensa (2005). Uno de sus rasgos distintivos es la evolución alcanzada en materia de planificación de recursos, lográndose articular un sistema de planeamiento, programación, presupuestación y ejecución (S3PE) e instalar la metodología de gestión por resultados. El inicio de un nuevo ciclo político sienta las bases para la necesaria actualización del modelo, partiendo de las lecciones aprendidas en el proceso y considerando las mejores prácticas internacionales existentes, siendo el caso español una referencia insoslayable.
Introducción
El sistema de defensa argentino ha procurado en el último tiempo, en el marco de un denominado proceso de modernización, estructurar una arquitectura de planeamiento estratégico concebida para orientar, desde una perspectiva ordenada y conjunta, la organización, dimensionamiento y despliegue de sus Fuerzas Armadas (Armada, Ejército y Fuerza Aérea) en el corto, medio y largo plazo.
Este desarrollo, a pesar de las distintas dificultades y demoras evidenciadas en su instrumentación, implica una innovación cualitativa en la gestión de esta cartera ministerial, constituyendo un antecedente válido de voluntad política por conducir de forma consolidada la determinación de las necesidades militares y otorgar un adeudado rol de preeminencia en dicha labor al Estado Mayor Conjunto (EMCO).
Las fuentes del diseño finalmente implementado fueron múltiples y heterogéneas, siendo inevitable destacar por el peso de su influencia la metodología de gestión basada en resultados y el procedimiento de planeamiento español instaurado en 2005. Otros países europeos y americanos fueron también referencias explícitas del caso argentino, sobre todo en planificación de recursos financieros y materiales, dimensión que alcanzó un sofisticado grado de desarrollo normativo/organizacional y se convirtió en un rasgo distintivo del modelo.
Dadas sus características y la oportunidad temporal de su puesta en marcha, este proceso local de reforma representó un leading case regional, erigiéndose como antecedente inmediato de otras varias iniciativas de modernización sectorial en Sudamérica y, a su vez, como materia prima para el establecimiento de una agenda común de trabajo en el seno del, por entonces, recientemente creado Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la Unasur.
El modelo argentino de planeamiento de la defensa deviene así un interesante caso de estudio en Sudamérica, tanto por la convergencia de reconocidas fuentes metodológicas y mejores prácticas comparadas en su diseño e implementación, como por el ascendiente regional evidenciado. Asimismo, y al margen de lo alcanzado en el campo del planeamiento militar, la particularidad de las innovaciones procedimentales aplicadas en la planificación de recursos merece especial atención.
En esta línea, el presente documento procura brindar un panorama sucinto aunque acabado del referido modelo de planificación de la defensa en tanto que política pública, explorando primero sus antecedentes, describiendo posteriormente sus principales implicancias en los planos del planeamiento militar y de recursos (en el que se hará especial hincapié) y, finalmente, planteando una serie de perspectivas respecto de su futuro y su optimización.
Antecedentes
A pesar del marco legislativo fundacional de la defensa nacional desarrollado en las primeras dos décadas posteriores a la recuperación de la democracia (1983)1, las sucesivas dirigencias políticas no lograron consolidar un esquema perenne de conducción técnica de la administración del sector, es decir, de aquellos asuntos propios de la gestión cotidiana de esta política pública que trasciende la problemática (antaño prioritaria) de asegurar el control civil sobre las Fuerzas Armadas.
En materia concreta de planeamiento estratégico ello implicó la permanencia de una lógica pre-sistémica de organización, donde convivían superpuestos los esquemas específicos de planificación de las tres Fuerzas. Así, cada una realizaba aisladamente su lectura del escenario internacional en el que se encontraba y proyectaba por sí sola el diseño de fuerza que estimaba necesario.
Esta organización disfuncional tuvo un impacto directo en el planeamiento de recursos que se evidenciaba, entre otras cuestiones, en solicitudes anuales de presupuestos que no superaban la sumatoria total de pedidos de cada Fuerza, con incipientes mecanismos para asegurar su priorización y articulación. En consecuencia, aunque estaba previsto en la propia Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998), no logró implementarse un sistema perdurable de planeamiento, programación y presupuestación.
En definitiva, y a pesar de variadas y loables iniciativas ministeriales y castrenses, el diagnóstico situacional en la temática a comienzos del siglo XXI presentaba una tendencia continuista respecto de las carencias estructurales evidenciadas en el Conflicto del Atlántico Sur (1982) en los planos estratégico, logístico, organizativo y doctrinal, según reseña el reconocido Informe de la Comisión de Análisis y Evaluación de las Responsabilidades Políticas y Estratégico Militares en el Conflicto del Atlántico Sur (Informe Rattenbach).
Dada la mencionada trascendencia del caso español como referencia comparada en la concepción de la reforma argentina, corresponde destacar que contemporáneamente España daba en 2005 un importante paso hacia la resolución de su propia problemática en la materia (salvando diferencias de contexto y dimensión) por medio de la creación de un nuevo Proceso de Planeamiento de la Defensa a través de la Orden Ministerial (OM) Nº 37/05.
Sustentado en las recomendaciones de la Revisión Estratégica de la Defensa (2003) y las disposiciones de las organizaciones regionales competentes (básicamente la OTAN) su puesta en marcha tuvo como desafío justamente integrar las estructuras militares de planificación existentes de acuerdo con las directivas políticas emanadas del Poder Ejecutivo (Presidencia del Gobierno y Ministerio de Defensa) y operativizadas con una visión conjunta a través del Estado Mayor de la Defensa (EMAD).
Esta arquitectura de definición estratégica, de extensión cuadrienal y apoyo técnico en la metodología de planeamiento basado en capacidades, estructuró una lógica secuencial y cíclica de responsabilidades institucionales y plazos de decisión entre el Ministerio de Defensa, el EMAD y los ejércitos, cuyo producto final son objetivos (expresados en términos de capacidades militares) aprobados al más alto nivel político y posteriormente alcanzados a través de la implementación de planes directores (recursos humanos, financieros y materiales).
El proceso se articula en base a dos dimensiones, el planeamiento militar (de fuerza y operativo) y el de recursos, debiendo destacarse la importancia asignada en la OM Nº 37/05 a este último, lo cual se refleja, por un lado, en la especificidad del contenido y la oportunidad temporal de los productos esperados y, por otro, en la indicación precisa de los responsables institucionales de su definición (señalándose, por ejemplo, áreas competentes dentro del Ministerio de Defensa).
Es menester mencionar que el modelo español fue posteriormente complementado en la práctica por distintas iniciativas programáticas y procedimentales, tanto hacia adentro2 del ámbito de la defensa como hacia afuera, incorporándose de hecho al proceso Estrategias de Seguridad Nacional (ESN) con jerarquía superior a la defensa nacional, diagnósticos comunes y prescripciones interministeriales de acción. También debe señalarse que este proceso de planeamiento local tiende paralelamente a integrarse a nivel regional vía proyectos de pooling & sharing (UE) y smart defense (OTAN).
Modelo de planeamiento estratégico
En el presente apartado se analizarán consecutivamente los desarrollos alcanzados en el caso argentino en los ámbitos del planeamiento militar y de recursos, tomando como referencia la reseñada clasificación y alcance conceptual de la OM Nº 37/05 española. Centrándose en la planificación de recursos, se destacarán sus pilares normativos, estructura organizacional y metodologías de trabajo.
Bases de planeamiento militar
El modelo de planeamiento de la defensa en Argentina tiene como antecedente normativo inicial a la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas4, en la que por primera vez se explicita la adopción de la metodología de planificación basada en capacidades. En la Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional5 acaecida ese mismo año también se mencionan las responsabilidades del Ministerio de Defensa (MD) y del EMCO en el planeamiento estratégico militar, aunque de forma sucinta y genérica.
No obstante, la piedra angular del modelo en materia de planificación estratégica es el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN)6, por medio del cual se estructura un proceso cuadrienal de toma de decisiones sobre capacidades militares futuras. En los propios términos de dicha normativa, el CPDN representa un insumo del sistema de planeamiento, programación y presupuestación (S3P, hoy S3PE) previsto en la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998).
Al igual que en el caso español, el Ministerio de Defensa es la principal autoridad del proceso, asumiendo el EMCO un rol preeminente en su instrumentación. En ambos países el ciclo se inicia a través de una orientación política de nivel supra ministerial7 y culmina con un plan de capacidades militares que recepta y sistematiza las definiciones alcanzadas8. Sin embargo, en la OM Nº 37/05 se prevé la aprobación de una reglamentación ministerial de la directiva presidencial9, documento ausente en el esquema argentino.
En este sentido, y a título ilustrativo de las diferencias observadas entre ambos modelos debe destacarse, por un lado, la inclusión en el caso español de una taxativa división de tareas dentro de las áreas del Ministerio de Defensa y, por otro, la descrita centralidad que asigna al planeamiento de recursos. De hecho, a pesar de las referencias existentes a la programación de inversiones y la elaboración del presupuesto sectorial, en Argentina su regulación ha sido mayormente una creación ministerial complementaria.
La implementación de este esquema de planeamiento estratégico ha tenido principio de ejecución en distintas dimensiones, aunque con disímil velocidad según sus componentes, gestiones políticas y actores institucionales intervinientes. Cabe subrayar la dificultad analítica que presenta su seguimiento, dado que los productos del CPDN no fueron explícitamente planteados en su normativa de creación como documentos públicos o cuyo contenido deba ser parciamente divulgado.
Sin embargo, sí son de público acceso las DPDN que inician los dos ciclos existentes hasta la fecha (2009 y 2014). Ambas exhiben una análoga estructura y grado de abstracción en sus diagnósticos (global y regional), concepción y posicionamiento estratégico del país, e indicaciones de acción dirigidas a los distintos niveles de conducción. La línea continuista entre ambas resulta evidente, siendo escasos los puntos con diferencias de enfoque o precisión prescriptiva.
Debe mencionarse que existen también decisiones de orden ministerial que han procurado reglamentar los contenidos de las DPDN (al menos el de la primera) incorporando directrices políticas y técnicas para la ejecución jurisdiccional del ciclo. Puntualmente, en la confección del PLANCAMIL se incluyeron criterios para el diseño de capacidades, la priorización de áreas de capacidad, la configuración del despliegue, la proyección de horizontes de recursos disponibles, la preparación de proyectos de inversión y la identificación de canales prioritarios de obtención de medios.
Finalmente, corresponde puntualizar que en el caso argentino la lógica de planeamiento de la defensa es específica para el sector y no se encuentra integrada a otra superior que recepte cuestiones vinculadas a la seguridad ciudadana o considere su naturaleza multidimensional. En otras palabras, no existen estrategias de seguridad con alcance comprehensivo y rango supra jurisdiccional como las aprobadas recientemente en España (2011 y 2013).
El siguiente gráfico ilustra las diferencias observadas entre las secuencias de planeamiento de ambos países, incluyéndose sus principales documentos y respectivas autoridades de aprobación.
Gráfico 1. Comparación del proceso de planeamiento de la defensa entre los casos de España y Argentina.
Fuente: Elaboración propia
(Especial IEEE para Infodefensa) Jorge Mauro Vega (Universidad Salvador-Argentina) -
El sistema de defensa argentino presenta una estructura de planeamiento con rasgos singulares para Sudamérica. Su proceso de modernización constituye una referencia analítica ineludible en la región, habiendo sido incluso orientador de los primeros planes de acción del Consejo de Defensa Suramericano en el tema. Sus fuentes técnicas y comparadas son múltiples, destacándose principalmente la influencia del método implementado en España a través del Proceso de Planeamiento de la Defensa (2005). Uno de sus rasgos distintivos es la evolución alcanzada en materia de planificación de recursos, lográndose articular un sistema de planeamiento, programación, presupuestación y ejecución (S3PE) e instalar la metodología de gestión por resultados. El inicio de un nuevo ciclo político sienta las bases para la necesaria actualización del modelo, partiendo de las lecciones aprendidas en el proceso y considerando las mejores prácticas internacionales existentes, siendo el caso español una referencia insoslayable.
Introducción
El sistema de defensa argentino ha procurado en el último tiempo, en el marco de un denominado proceso de modernización, estructurar una arquitectura de planeamiento estratégico concebida para orientar, desde una perspectiva ordenada y conjunta, la organización, dimensionamiento y despliegue de sus Fuerzas Armadas (Armada, Ejército y Fuerza Aérea) en el corto, medio y largo plazo.
Este desarrollo, a pesar de las distintas dificultades y demoras evidenciadas en su instrumentación, implica una innovación cualitativa en la gestión de esta cartera ministerial, constituyendo un antecedente válido de voluntad política por conducir de forma consolidada la determinación de las necesidades militares y otorgar un adeudado rol de preeminencia en dicha labor al Estado Mayor Conjunto (EMCO).
Las fuentes del diseño finalmente implementado fueron múltiples y heterogéneas, siendo inevitable destacar por el peso de su influencia la metodología de gestión basada en resultados y el procedimiento de planeamiento español instaurado en 2005. Otros países europeos y americanos fueron también referencias explícitas del caso argentino, sobre todo en planificación de recursos financieros y materiales, dimensión que alcanzó un sofisticado grado de desarrollo normativo/organizacional y se convirtió en un rasgo distintivo del modelo.
Dadas sus características y la oportunidad temporal de su puesta en marcha, este proceso local de reforma representó un leading case regional, erigiéndose como antecedente inmediato de otras varias iniciativas de modernización sectorial en Sudamérica y, a su vez, como materia prima para el establecimiento de una agenda común de trabajo en el seno del, por entonces, recientemente creado Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la Unasur.
El modelo argentino de planeamiento de la defensa deviene así un interesante caso de estudio en Sudamérica, tanto por la convergencia de reconocidas fuentes metodológicas y mejores prácticas comparadas en su diseño e implementación, como por el ascendiente regional evidenciado. Asimismo, y al margen de lo alcanzado en el campo del planeamiento militar, la particularidad de las innovaciones procedimentales aplicadas en la planificación de recursos merece especial atención.
En esta línea, el presente documento procura brindar un panorama sucinto aunque acabado del referido modelo de planificación de la defensa en tanto que política pública, explorando primero sus antecedentes, describiendo posteriormente sus principales implicancias en los planos del planeamiento militar y de recursos (en el que se hará especial hincapié) y, finalmente, planteando una serie de perspectivas respecto de su futuro y su optimización.
Antecedentes
A pesar del marco legislativo fundacional de la defensa nacional desarrollado en las primeras dos décadas posteriores a la recuperación de la democracia (1983)1, las sucesivas dirigencias políticas no lograron consolidar un esquema perenne de conducción técnica de la administración del sector, es decir, de aquellos asuntos propios de la gestión cotidiana de esta política pública que trasciende la problemática (antaño prioritaria) de asegurar el control civil sobre las Fuerzas Armadas.
En materia concreta de planeamiento estratégico ello implicó la permanencia de una lógica pre-sistémica de organización, donde convivían superpuestos los esquemas específicos de planificación de las tres Fuerzas. Así, cada una realizaba aisladamente su lectura del escenario internacional en el que se encontraba y proyectaba por sí sola el diseño de fuerza que estimaba necesario.
Esta organización disfuncional tuvo un impacto directo en el planeamiento de recursos que se evidenciaba, entre otras cuestiones, en solicitudes anuales de presupuestos que no superaban la sumatoria total de pedidos de cada Fuerza, con incipientes mecanismos para asegurar su priorización y articulación. En consecuencia, aunque estaba previsto en la propia Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998), no logró implementarse un sistema perdurable de planeamiento, programación y presupuestación.
En definitiva, y a pesar de variadas y loables iniciativas ministeriales y castrenses, el diagnóstico situacional en la temática a comienzos del siglo XXI presentaba una tendencia continuista respecto de las carencias estructurales evidenciadas en el Conflicto del Atlántico Sur (1982) en los planos estratégico, logístico, organizativo y doctrinal, según reseña el reconocido Informe de la Comisión de Análisis y Evaluación de las Responsabilidades Políticas y Estratégico Militares en el Conflicto del Atlántico Sur (Informe Rattenbach).
Dada la mencionada trascendencia del caso español como referencia comparada en la concepción de la reforma argentina, corresponde destacar que contemporáneamente España daba en 2005 un importante paso hacia la resolución de su propia problemática en la materia (salvando diferencias de contexto y dimensión) por medio de la creación de un nuevo Proceso de Planeamiento de la Defensa a través de la Orden Ministerial (OM) Nº 37/05.
Sustentado en las recomendaciones de la Revisión Estratégica de la Defensa (2003) y las disposiciones de las organizaciones regionales competentes (básicamente la OTAN) su puesta en marcha tuvo como desafío justamente integrar las estructuras militares de planificación existentes de acuerdo con las directivas políticas emanadas del Poder Ejecutivo (Presidencia del Gobierno y Ministerio de Defensa) y operativizadas con una visión conjunta a través del Estado Mayor de la Defensa (EMAD).
Esta arquitectura de definición estratégica, de extensión cuadrienal y apoyo técnico en la metodología de planeamiento basado en capacidades, estructuró una lógica secuencial y cíclica de responsabilidades institucionales y plazos de decisión entre el Ministerio de Defensa, el EMAD y los ejércitos, cuyo producto final son objetivos (expresados en términos de capacidades militares) aprobados al más alto nivel político y posteriormente alcanzados a través de la implementación de planes directores (recursos humanos, financieros y materiales).
El proceso se articula en base a dos dimensiones, el planeamiento militar (de fuerza y operativo) y el de recursos, debiendo destacarse la importancia asignada en la OM Nº 37/05 a este último, lo cual se refleja, por un lado, en la especificidad del contenido y la oportunidad temporal de los productos esperados y, por otro, en la indicación precisa de los responsables institucionales de su definición (señalándose, por ejemplo, áreas competentes dentro del Ministerio de Defensa).
Es menester mencionar que el modelo español fue posteriormente complementado en la práctica por distintas iniciativas programáticas y procedimentales, tanto hacia adentro2 del ámbito de la defensa como hacia afuera, incorporándose de hecho al proceso Estrategias de Seguridad Nacional (ESN) con jerarquía superior a la defensa nacional, diagnósticos comunes y prescripciones interministeriales de acción. También debe señalarse que este proceso de planeamiento local tiende paralelamente a integrarse a nivel regional vía proyectos de pooling & sharing (UE) y smart defense (OTAN).
Modelo de planeamiento estratégico
En el presente apartado se analizarán consecutivamente los desarrollos alcanzados en el caso argentino en los ámbitos del planeamiento militar y de recursos, tomando como referencia la reseñada clasificación y alcance conceptual de la OM Nº 37/05 española. Centrándose en la planificación de recursos, se destacarán sus pilares normativos, estructura organizacional y metodologías de trabajo.
Bases de planeamiento militar
El modelo de planeamiento de la defensa en Argentina tiene como antecedente normativo inicial a la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas4, en la que por primera vez se explicita la adopción de la metodología de planificación basada en capacidades. En la Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional5 acaecida ese mismo año también se mencionan las responsabilidades del Ministerio de Defensa (MD) y del EMCO en el planeamiento estratégico militar, aunque de forma sucinta y genérica.
No obstante, la piedra angular del modelo en materia de planificación estratégica es el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN)6, por medio del cual se estructura un proceso cuadrienal de toma de decisiones sobre capacidades militares futuras. En los propios términos de dicha normativa, el CPDN representa un insumo del sistema de planeamiento, programación y presupuestación (S3P, hoy S3PE) previsto en la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998).
Al igual que en el caso español, el Ministerio de Defensa es la principal autoridad del proceso, asumiendo el EMCO un rol preeminente en su instrumentación. En ambos países el ciclo se inicia a través de una orientación política de nivel supra ministerial7 y culmina con un plan de capacidades militares que recepta y sistematiza las definiciones alcanzadas8. Sin embargo, en la OM Nº 37/05 se prevé la aprobación de una reglamentación ministerial de la directiva presidencial9, documento ausente en el esquema argentino.
En este sentido, y a título ilustrativo de las diferencias observadas entre ambos modelos debe destacarse, por un lado, la inclusión en el caso español de una taxativa división de tareas dentro de las áreas del Ministerio de Defensa y, por otro, la descrita centralidad que asigna al planeamiento de recursos. De hecho, a pesar de las referencias existentes a la programación de inversiones y la elaboración del presupuesto sectorial, en Argentina su regulación ha sido mayormente una creación ministerial complementaria.
La implementación de este esquema de planeamiento estratégico ha tenido principio de ejecución en distintas dimensiones, aunque con disímil velocidad según sus componentes, gestiones políticas y actores institucionales intervinientes. Cabe subrayar la dificultad analítica que presenta su seguimiento, dado que los productos del CPDN no fueron explícitamente planteados en su normativa de creación como documentos públicos o cuyo contenido deba ser parciamente divulgado.
Sin embargo, sí son de público acceso las DPDN que inician los dos ciclos existentes hasta la fecha (2009 y 2014). Ambas exhiben una análoga estructura y grado de abstracción en sus diagnósticos (global y regional), concepción y posicionamiento estratégico del país, e indicaciones de acción dirigidas a los distintos niveles de conducción. La línea continuista entre ambas resulta evidente, siendo escasos los puntos con diferencias de enfoque o precisión prescriptiva.
Debe mencionarse que existen también decisiones de orden ministerial que han procurado reglamentar los contenidos de las DPDN (al menos el de la primera) incorporando directrices políticas y técnicas para la ejecución jurisdiccional del ciclo. Puntualmente, en la confección del PLANCAMIL se incluyeron criterios para el diseño de capacidades, la priorización de áreas de capacidad, la configuración del despliegue, la proyección de horizontes de recursos disponibles, la preparación de proyectos de inversión y la identificación de canales prioritarios de obtención de medios.
Finalmente, corresponde puntualizar que en el caso argentino la lógica de planeamiento de la defensa es específica para el sector y no se encuentra integrada a otra superior que recepte cuestiones vinculadas a la seguridad ciudadana o considere su naturaleza multidimensional. En otras palabras, no existen estrategias de seguridad con alcance comprehensivo y rango supra jurisdiccional como las aprobadas recientemente en España (2011 y 2013).
El siguiente gráfico ilustra las diferencias observadas entre las secuencias de planeamiento de ambos países, incluyéndose sus principales documentos y respectivas autoridades de aprobación.
Gráfico 1. Comparación del proceso de planeamiento de la defensa entre los casos de España y Argentina.
Fuente: Elaboración propia
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