La puesta en marcha del Sistema de Defensa Nacional: Una cuestión pendiente

Por Jorge Alejandro Suárez Saponaro
Abogado – Magíster en Defensa Nacional

En un contexto político particular, en 1987, fue sancionada la Ley de Defensa Nacional, que incorpora conceptos estratégicos anglosajones. El artículo 2 define la defensa nacional como la integración y acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar agresiones de origen externo. Un breve análisis nos permite inferir, que la Defensa Nacional va mas allá de la defensa militar del territorio y constituye una política de Estado que abarca a diversos actores del quehacer nacional.

La ley de defensa introduce una novedad, la separación del conflicto interno de lo vinculado con la defensa nacional, por ende se establece la ecuación conflicto interno – seguridad interior y conflicto externo – defensa nacional. Algo que ha sido objeto de numerosas críticas en medios académicos y especialistas, al restarle a las herramientas que tiene el país flexibilidad para hacer frente a amenazas cada vez más complejas. Nosotros, consideramos que la legislación debe receptar nuevamente el concepto integral de seguridad, teniendo como elemento decisorio el nivel de agresión, que se mide por sus consecuencias sobre el sistema y a su vez determina los medios y ámbitos comprometidos.

El Presidente de la Nación para la formulación y conducción estratégica nacional, la ley prevé el Consejo de Defensa Nacional integrado por ministros del gobierno, los presidentes de las comisiones de defensa de ambas cámaras del Congreso, más dos legisladores de cada cámara y expertos que el Presidente convoque. El órgano de trabajo del Consejo es el Ministerio de Defensa.

La ley establece como finalidades de la defensa nacional la soberanía nacional, la independencia nacional, integridad territorial, la autodeterminación y la protección de la vida y libertad de los habitantes del país. Estas definiciones guardan similitud con la normativa antecesora, que en vez de emplear el término defensa nacional, usaba “seguridad nacional”.

Otros aspectos de la ley de defensa nacional son el reforzar el rol del Presidente de la Nación como Comandante en Jefe y dejar en claro que las cuestiones de política interior no podrán ser hipótesis de trabajo de los organismos de inteligencia militar (artículo 15).

El Congreso de la Nación tiene un importante rol en el marco de la Ley de Defensa. especialmente con la participación de integrantes de las comisiones de defensa de ambas cámaras en la composición del CODENA, además de tener la responsabilidad de tratar los proyectos de ley orgánica de las FFAA, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Inteligencia Nacional, Movilización y Organización Territorial, Secreto de Estado y Producción para la Defensa. Es de público conocimiento, que solo la Ley de Inteligencia Nacional fue sancionada, el resto del marco legal nunca fue tratado, no obstante que la Ley de Defensa daba un plazo de un año para su debate y sanción.


En lo referente a la conducción de la Nación en caso de conflicto, la ley prevé un Comité de Crisis, integrado por los jefes de Estado Mayor de las FFAA y Estado Mayor Conjunto, el Ministro de Defensa como elemento de asesoramiento del Presidente de la Nación. Una postura crítica nos dice que este régimen prevé una estructura de conducción milita superior, según se trate de planeamiento y adiestramiento o de conducción efectiva de las operaciones de guerra. Esta estructura margina a los jefes militares en el planeamiento de guerra, que llegado el caso, deberían constituirse en asesores, al ser convocados al citado Comité. Esta realidad quedó totalmente desdibujada con el decreto 727/2006, que es abiertamente inconstitucional, porque introduce modificaciones a la Ley de Defensa. Por otra parte dicho decreto, no reglamentó en todos los aspectos la ley de defensa, sobre el que hablaremos más adelante.

La ley crea el Sistema de Defensa Nacional integrado por:
• Presidente de la Nación;
• Ministro de Defensa;
• Jefe del Estado Mayor Conjunto;
• CODENA;
• Congreso de la nación;
• Fuerzas de Seguridad (GN y PNA)
• Pueblo de la Nación;

Dicho sistema tiene como finalidad la determinación de hipótesis de conflicto y de guerra, determinar los medios para enfrentar los escenarios de crisis y formular los planes para un eventual conflicto armado. La ley adhiere a principios neo clausewitzianos, al circunscribir el conflicto solamente bajo la forma bélica, además de limitar el planeamiento estratégico al planeamiento de guerra.

Las limitaciones de la norma, especialmente al solo limitar su campo de acción a los conflictos “de origen externo” en el ataque al Regimiento de Infantería Mecanizado 3 de La Tablanda en 1989, lo que derivió posteriormente en la sanción de la Ley de Seguridad Interior. No obstante ello, el sistema imperante en Argentina carece de flexibilidad, más en la realidad estratégica actual, donde las amenazas se materializan de múltiples formas, como los actores estratégicos no estatales o conflictos internos impulsados por actores externos, los ciberataques, etc.

Decreto 727/2006 de reglamentación de la Ley de Defensa

En 2006 se dictaron sendos decretos, abiertamente violatorios a la Ley de Defensa Nacional, por circunstancias eminentemente políticas, se dictaron dos decretos que impusieron importantes cambios en las estructuras de la defensa, especialmente al modificar las atribuciones del Jefe del Estado Mayor Conjunto, que deja de ser una suerte de “primus inter pares” para convertirse en una autoridad ejecutiva, algo que la Ley de Defensa no lo preveía.

Otros aspectos de las normas dictada en 2006, vulnerando lo establecido por la Ley de Defensa Nacional, fue la sustitución de las llamadas “hipótesis de conflicto – hipótesis de guerra” por “diseño por capacidades”. Sin entrar en un debate sobre la conveniencia o no de un sistema u otro, los decretos violaron la ley. Es por ello, es preciso no solo una rectificación, sino también llegado el caso promover un debate sobre la posible reforma de la Ley de Defensa Nacional.

Repasando los puntos más relevantes del decreto 727/2006 de reglamentación de defensa nacional destacamos lo siguiente:
• las FF.AA. serán empleadas para hacer frente a amenazas de origen externo, entendiendo a éstas como FF.AA. de otro Estado/s, sin perjuicio de los escenarios previstos por la Ley 24.059 de Seguridad Interior y 23.554 de Defensa Nacional (artículo 1ro);
• ratifica las funciones del CODENA que son las de asesorar sobre lineamientos sobre política de Defensa Nacional, determinar hipótesis de conflicto y posibles vías de solución;
• el Ministerio de Defensa se constituye como órgano de trabajo del CODENA en calidad de Secretaría permanente, con la posibilidad de constituir grupos de trabajo interdisciplinarios para elevar informes que requiera el Poder Ejecutivo;
• se establecen las funciones del Ministerio de Defensa, que van desde las asignadas por la Constitución en los artículos 102 a 104, integrar el CODENA, proponer al Poder Ejecutivo los postulantes para integrar el Estado Mayor Conjunto (EMCO), establecer los mecanismos para la designación del personal para el EMCO, aprobar anualmente el planeamiento estratégico militar, la readecuación orgánico-funcional de las FF.AA. y la creación de unidades operacionales;
• el funcionamiento del EMCO, tratado en el Título IV de la norma y en el artículo 19 establece una novedad al dejar de ser el Jefe del EMCO un “primus inter paris” y pasa a ser “el responsable del empleo de los medios militares en tiempos de paz. A tal efecto, tendrá el control funcional sobre las Fuerzas Armadas, con autoridad para impartir órdenes, pudiendo disponer de tales medios para el cumplimiento de las misiones encomendadas en el marco del planeamiento estratégico militar”;
• los jefes de los Estados Mayores Generales se convierten en meros asesores del EMCO. El artículo 20 crea una instancia “permanente encargada de la dirección y coordinación de la actividad operacional, la cual contará con un responsable a cargo del comando operacional de los medios puestos a su disposición para el cumplimiento de la misión asignada”;
• el artículo 22 se establece la facultad del Ministerio de Defensa para la creación de unidades operacionales específicas y o conjuntas, que estarán asignadas al Comando Operacional, según surge de la interpretación del decreto;
• el Título V “de las FF.AA.” establece las funciones básicas de los Jefes de Estado Mayor, siendo su responsabilidad la de alistar, instruir y sostener los medios asignados, para ponerlos a disposición del EMCO;
• Por último, el decreto convoca al CODENA y se determina la derogación de las normas que habían previsto la creación del Comité de Jefes de Estado Mayor, luego posteriormente el Consejo de Jefes de Estado Mayor.

El decreto 727 sin ninguna duda vino a establecer una nueva estructura para las FFAA, destacándose las facultades para el Jefe del EMCO, la creación del Comando Operacional y las facultades del Ministerio de Defensa. No obstante ello, el decreto dejó importantes vacíos, especialmente en materia de movilización y organización territorial, las FFSS, zonas de frontera, la articulación con el Sistema de Vigilancia y Control del Espacio Aéreo y/o la creación de un sistema similar para espacios marítimos y fluviales, silencio sobre las previsiones de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, falencias que consideramos graves.


Una vez más las autoridades políticas de turno cometieron un error muy común con nuestras FFAA, el establecer una estructura militar, sin contar con una estrategia nacional que lo sustente. Se invierte la secuencia normal del planeamiento. Así se dictaron una serie de decretos, resoluciones sin que existiera una Directiva Estratégica Nacional, siendo responsabilidad en su elaboración, el CODENA, organismo que nunca se reunió.

La misión de las FF.AA. surgirá de la puesta en marcha de una Estrategia Nacional definida, y el carácter de las fuerzas, su organización, su despliegue y su número dependerá de las exigencias de los objetivos a alcanzar.

La necesidad de activar el Sistema de Defensa Nacional

La FFAA están a la deriva, no cabe duda, pero ello obedece a la falta de una Estrategia Nacional definida. Dado la realidad política actual, consideramos poco probable generar consensos para debatir una estrategia nacional de largo plazo, dejando a la actual gestión una serie de herramientas que podrían servir para activar el sistema de defensa nacional y generar pautas rectoras para el corto y mediano plazo.

El preciso un nuevo decreto de reglamentación de la Ley de Defensa Nacional, adoptando un criterio mas amplio al concepto “agresiones de origen externo”, por ejemplo para los casos que conflictos internos se vean motorizados por actores externos, o la agresión de actores estratégicos no estatales al espacio soberano argentino. Asimismo debe romperse con la idea que la defensa nacional se limita a la “defensa militar” del territorio nacional.

El marco reglamentario debería receptar cuestiones vinculadas a la vigilancia y control de espacios marítimos y aéreos. Este marco, debe servir de base para integrar a las FFSS en el sistema de defensa, creando mecanismos de comunicación y coordinación con las FFAA y terminar con el proceso de desnaturalización de las FFSS, que deben ser fuerzas militares de seguridad, orientadas en su despliegue y medios hacia el control de espacios fronterizos, además de otra gama de responsabilidades propias de las llamadas “fuerzas intermedias”. Por otro lado, es preciso reglamentar el apoyo de las FFAA en materia de seguridad interior, desde una perspectiva más amplia. Las FFAA cuentan, por ejemplo, con una flota aérea militar nada despreciable, hoy azotada por tanto tiempo de desidia, pero que con una inyección moderada de recursos podrían ser de utilidad para tareas de vigilancia, control de fronteras, reconocimiento, enlace y transporte. Esto implica un uso racional de capacidades, en vez de crear nuevas capacidades en las FFSS, con los consecuentes costos a largo plazo.

El decreto debe avanzar en las cuentas pendientes dejadas por la Ley 24.948 de Reestructuración de las FFAA, con el objeto de promover un uso racional de las capacidades y estructuras existentes y sentar bases para una modernización o mejor dicho para una reconstrucción del Instrumento Militar. Además deben adoptarse medidas para rectificar los gruesos errores de los decretos 727/2006 y 1691/2006 abiertamente inconstitucionales. El Estado Mayor Conjunto como prevé la Ley de Defensa es una estructura de planeamiento y asesoramiento, en el marco de la reforma propuesta se simplificaría la estructura de conducción, que respetando la ley encontraríamos al Presidente de la Nación, a sazón como Comandante en jefe de las FFAA, de quién dependería llegado el caso el Comandante del Teatro de Operaciones y de éste, los comandantes de componente de cada fuerza (táctica superior), quedando conformado una línea de planeamiento, asesoramiento y asistencia, conformada en el nivel estratégico por la Secretaría del CODENA (político) y el EMCO (militar), y en los demás niveles por los Estados Mayores respectivos.

El decreto 727/2006 genera una serie de confusiones, en relación a la Ley de Defensa Nacional, que como dijimos en el párrafo anterior, el EMCO, debe continuar siendo una organización de planeamiento y asesoramiento en el nivel estratégico y el colocar el Comando Operacional en su órbita para muchos genera reservas. Nosotros somos partidarios de la restauración del Comité de Jefes de Estado Mayor, que en la práctica no funcionó por cuestiones políticas, pero consideramos pertinente reflotar la idea y ponerla en marcha. Este Comité, formado por los jefes de las tres Armas, presidido por el Jefe de Estado Mayor Conjunto, será un órgano de asesoramiento del Ministro de Defensa. El objetivo crear una instancia de comunicación permanente entre el Ministro y los JJEEMMGG, además promueve la interacción de estos entre si. Pareciera que las FFAA, el Ministerio de Defensa trabajaran en compartimentos estancos y con limitados canales de comunicación. Por ejemplo observamos decisiones sobre compra de equipos militares, sin consulta a las FFAA, que serán sus usuarios. En cuanto al Comando Operacional, este podría quedar en la órbita del Comité de Jefes de Estado Mayor y los titulares de las FFSS (PNA – GN) podrían ser convocados eventualmente, especialmente cuando es preciso realizar trabajos conjuntos, etc.

La Defensa Civil otra deuda pendiente en nuestro país y que demanda acciones concretas para contar con mecanismos eficaces de coordinación y movilización de recursos para casos de emergencia nacional, catástrofes, etc. La reglamentación debería fijar pautas para establecer canales de comunicación con organismos provinciales, capacitación de personal de defensa civil y planes adecuados para hacer frente a posibles escenarios de catástrofe.

La movilización nacional (servicio civil de defensa) cuya normativa está en parte derogada, precisa ser reglamentada, no solo para tiempos de conflicto, sino que puede ser una herramienta útil para movilizar recursos nacionales en situaciones de crisis y emergencia. El sector privado, como también diversas reparticiones públicas cuentan con capacidades que pueden ser de suma utilidad para la Defensa, aún en tiempos de paz, que van desde el traslado de contingentes a misiones de paz, apoyo en zonas aisladas, etc. Por otro lado, la puesta en marcha del servicio civil de defensa, puede ser una herramienta apta para movilizar recursos para la construcción de infraestructuras de utilidad para la defensa nacional y también para promover el desarrollo, como por ejemplo, la construcción de bases de reparaciones en el litoral patagónico para la Flota de Mar, aeródromos, puentes, terminales logísticas, conexiones ferroviarias, para romper el aislamiento de zonas estratégicas y facilitar el despliegue de medios militares llegado el caso. La reglamentación de movilización y ordenamiento territorial, debería contener otros aspectos como la cuestión de movilizar personal de reserva (cuadros y soldados). Existen millares de ciudadanos con entrenamiento militar, aptitudes que se diluyen por falta de programas de entrenamiento y movilización.

La puesta en marcha del Sistema de Defensa, permitirá el empleo racional de recursos existentes, promover mecanismos de coordinación entre las distintas agencias del Estado y optimizar los recursos al máximo, evitando redundancias innecesarias. El país, a pesar del discurso de nuestra dirigencia, tiene frente si, serios problemas estratégicos que debe resolver de manera urgente, que va desde la vulnerabilidad de los importantes espacios territoriales, las fronteras, las asimetrías respecto a sus vecinos y la cuestión del Atlántico Sur y la Antártida.

Final

En estos últimos tiempos, por medio de una serie de normativas dispersas y una alta dosis de improvisación, se ha observado un empleo disperso de los recursos, no aprovechando las herramientas que prevé la Ley de Defensa nacional, especialmente para hacer frente a la vulnerable frontera norte (como si la Patagonia y mares australes no fueran menos vulnerables). Por razones eminentemente ideológicas no fueron empleados los recursos militares para reforzar la presencia estatal en zonas vulnerables, siendo ejemplo de ello, la crisis de los parques aéreos de la Fuerza Aérea y la Armada, frente al crecimiento de pequeñas “aviaciones” de las Fuerzas de Seguridad, que a largo plazo serán costosas y con capacidades limitadas al ámbito policial.

Visiones erróneas sobre la Defensa Nacional, al limitarlo solo como un problema militar, y no relacionarlo con la problemática del Desarrollo, impidieron que se realizaran obras de vital importancia, que tiene impacto en la defensa como en el desarrollo de áreas estratégicas. En este trabajo citamos la necesidad de contar con una base de reparaciones para la Flota de Mar, así como la necesidad de una base logística integral en Ushuaia para apoyar la presencia argentina en la Antártida, como la construcción de obras públicas que permitan romper con el aislamiento de muchas zonas de frontera y facilitar llegado el caso el despliegue de medios defensivos. Es por ello que es preciso reglamentar los aspectos sobre el servicio civil de defensa.

En atención a la realidad que está inserta la Argentina, especialmente por el alto nivel de vulnerabilidad que tiene en materia de control del espacio tridimensional, es necesario poner en marcha el Sistema de Defensa Nacional, para movilizar recursos y contar con herramientas adecuadas para pensar en los desafíos presentes y futuros para el país. El mundo nos muestra, que no podemos estar improvisando y negando una dura realidad, tarde o temprano el conflicto golpeará a nuestras puertas, especialmente si tenemos en cuenta la pretensión que tiene diversos actores estratégicos sobre nuestros territorios australes y otros vacíos estratégicos.