Ventajas y riesgos de un proyecto que prevé invertir US$ 16.300 millones en infraestructura; su ejecución bajo la lupa
Por: Carlos Manzoni - LA NACION
Foto: LA NACION
Es un proyecto ambicioso que promete devolver la competitividad a las provincias del nordeste (NEA) y noroeste (NOA) mediante obras de infraestructura y medidas de índole social. Se trata del Plan Belgrano, una gran apuesta del Gobierno, que tiene previsto una inversión de US$ 16.300 millones sólo en recuperación vial, ferroviaria y aeroportuaria, además de $ 50.000 millones correspondientes a un fondo de reparación histórica para toda la región.
Es un complejo organigrama que no podrá cumplirse de un día para el otro, puesto que está sujeto a plazos lógicos de ejecución. Una pata clave es el financiamiento, que también lleva su tiempo conseguir y que en este caso estará dado por organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). Además habrá una partida del presupuesto nacional destinada para este fin.
¿Hay en otros países planes como éste? Prácticamente todos los programas ambiciosos de infraestructura tienen un componente regional o topográfico en términos de asignar fondos a determinadas áreas. Brasil, México y Colombia son sólo algunos de los ejemplos que surgen en la región.
"¿Qué diferencias tiene este plan?", se pregunta Fernando Navajas, economista de FIEL. "Que tiene un componente de infraestructura para el desarrollo, pobreza y seguridad que lo hace estratégicamente complementario en mucha más medida que los otros que yo conozco. La conexión con el programa de pobreza cero es obvia", se responde.
José Barbero, investigador del Cippec y decano del Instituto del Transporte de la Universidad Nacional de San Martín, confirma que antecedentes hay, porque consiste básicamente en priorizar un área para desarrollarla. "La Unión Europea, por ejemplo, tuvo planes parecidos. Además hay ejemplos en Australia y en el sudeste asiático. En general les ha ido bien, pero lo que tiene es un desafío grande, porque implica que la decisión no viene encarada por cada sector en particular, sino que hay un cruce general con una perspectiva territorial", advierte el especialista.
Pablo Bereciartua, subsecretario de Recursos Hídricos de la Nación, toma como antecedente el Tennessee Valley Authority (TVA), en los Estados Unidos, cuando se salió de la crisis con John M. Keynes como ideólogo y Franklin D. Roosevelt como presidente, y se puso la intención en la inversión (en aquel caso pública). "Se invirtió en infraestructura en los grandes valles de Tennessee. Otros casos son los fondos estructurales que usó la Comunidad Económica Europea cuando se organizó. Hubo una estrategia deliberada de impulsar el desarrollo en países que estaban más atrasados. Estos países recibieron fondos estructurales, que tenían el mismo espíritu que el Plan Belgrano", recuerda el funcionario.
Según Navajas, nunca se intentó en el país un plan con estas características de explotación de complementariedad estratégica. Porque en el pasado se privilegió el aspecto de infraestructura "dura" más que su conexión con bajar los costos de transporte para la exportación (por ejemplo, la estrategia del gobierno anterior de ir a la Ruta 40 es muy interesante en un aspecto, pero fue querer basarse en una idea maniqueísta de que el desarrollo va a ir allí donde uno quiera poner la infraestructura).
¿Por qué se eligió el Norte? Roberto Agosta, ex decano de la Facultad de Ingeniería de la UCA, responde: "Porque es una zona donde la infraestructura está relegada y se trata de una economía que hay que movilizar. Hay un potencial inmenso, porque el cultivo de soja se ha corrido hacia allí y el sistema de transporte hoy no es el adecuado para servir a esa producción. Hay una deuda histórica y las obras que están previstas son sensatas".
Navajas, en tanto, dice que se eligió el Norte porque es el lugar natural para derrotar los desbalances de productividad (respecto del tremendo potencial), pobreza y seguridad individual y nacional. "Lo del Sur es distinto y tiene que venir otro plan. El plan del gobierno anterior de ir por la Ruta 40 no tiene la fuerza estratégica de éste", aclara.
José Cano, quien está al frente del Plan Belgrano, afirma que con este megaproyecto se le quiere devolver al NOA y al NEA la competitividad que hoy no tienen, y cuya falta hace que representen a las provincias más pobres del país. "Uno de los desafíos tiene que ver con construir autopistas que unan las distintas provincias y no que se trate de una ruta aislada. Por ejemplo, una ruta 9 que cruce Tucumán, Salta y Jujuy. A la par se desarrollará integralmente el ferrocarril Belgrano Cargas", explica.
Según refiere Cano, en materia de infraestructura, el Plan Belgrano en su primer diseño prevé una inversión total de US$ 16.300 millones para los próximos cuatro años. Esto implica una inversión vial de US$ 10.500 millones, ferroviaria de US$ 5500 millones y aeroportuaria de US$ 300 millones (ver infografía).
Esto sin cuantificar la inversión en los Centros de Primera Infancia que se construirán en todas las provincias. Además, los jardines de infantes para niños de 3 y 4 años, y los proyectos en salud para la construcción de clínicas polivalentes. También hay una inversión prevista de más de $ 1000 millones para garantizar el acceso a Internet a la región e instaurar el programa País Digital, a cargo del Ministerio de Modernización. "Esto permitirá democratizar la información y transparentar la gestión del Estado en municipios y provincias, algo que también forma parte de los postulados originales del plan", acota Cano.
Tal como dice Barbero, hoy no hay una respuesta clara al déficit de infraestructura regional, es decir, lo que se llama la brecha de infraestructura. Hay algunas estimaciones, pero nada preciso. "Calcular bien ese número implicaría recorrer una gran cantidad de sectores -comenta el especialista-. Sí se puede calcular en ferrocarriles y carreteras, donde entre los dos hay un déficit de unos US$ 15.000 millones."
Ejes fundamentales
El plan tiene dos ejes fundamentales para el desarrollo económico: uno es el componente de infraestructura (rutas, caminos, trenes y aeropuertos) y otro es el de exenciones impositivas y promociones. "La cuestión es que en cualquier obra de infraestructura hay un plazo de un año para empezar a ver algo (demanda proyecto ejecutivo, procesos licitatorios y la obtención de financiamiento). Todo esto implica que para empezar a poner el primer ladrillo pasa un año", dice Félix Piacentini, director de la consultora Noanomics y especialista en economías provinciales.
En cuanto al componente de medidas impositivas y promociones, está la reducción de aportes patronales durante 60 meses para los empleos nuevos en el Norte. Eso se puede hacer de la noche a la mañana, pero todavía lo tiene que aprobar el Congreso. Otra medida es subir el corte de etanol del 10% al 15% en las naftas (el Gobierno ya lo subió al 12%), como promoción de economías regionales. Y otra cosa, que aún no se cumplió, es la compensación por parte de lo que se paga de más de flete por no contar con una infraestructura adecuada.
Está claro que llevará tiempo plasmar en la realidad todo lo proyectado, pero, ¿qué está en marcha ahora? "Hoy se están ejecutando unos US$ 2500 millones que tienen un plazo de integración de 36 meses, que es la recuperación del Belgrano Cargas; son más de 1500 kilómetros de vías más un centro de carga en Güemes y otro en Palpalá", responde Cano. Además, entre los logros alcanzados por el Plan Belgrano en estos seis meses de trabajo está el incremento del cupo de alcohol en naftas y el avance en las negociaciones para lograr el reingreso del limón argentino a los Estados Unidos.
A la hora de hablar de ventajas y desventajas, Navajas dice que tiene enormes ventajas y complementariedades en materia de desarrollo productivo, equidad y seguridad. "Y tiene las desventajas de que para mí esta «PERA no esta madura»: PERA viene de planificación, evaluación, regulación y auditoría. Yo le tengo miedo a que la falta de una evaluación bien hecha te conduzca al sobregasto por la ausencia de mecanismos competitivos de licitaciones y eso a una auditoría ex post desastrosa", explica el economista.
Para Barbero, en tanto, tiene la ventaja de que es un instrumento de política pública para concentrar las inversiones en infraestructura en áreas geográficas que están más atrasadas que el resto. Otra ventaja es que permite tener una perspectiva más regional y no sólo provincial. Eso puede llegar a lograr una eficiencia un poco mayor, como en el caso de los centros logísticos, el rol de los aeropuertos o los pasos de frontera. "La debilidad que veo es cómo integrar en el sistema de planificación local, que está muy orientado a las políticas sectoriales, la perspectiva territorial", agrega.
Piacentini dice que este plan es fundamental y que va a cambiar la configuración económica del norte del país. "Si se lo ejecuta con éxito va a ser un hito histórico. ¿Cuál va a ser el cambio radical? Reducir el costo del transporte, porque hoy el norte argentino paga US$ 120 millones más por año por no tener un ferrocarril Belgrano funcionando como corresponde, transportando cuatro millones de toneladas por año, en lugar de las 800.000 toneladas que transporta ahora", concluye el economista.
Voces con dudas
Hay, claro está, voces que dudan de la real efectividad de lo planificado. Jorge Waddell, investigador en temas de políticas ferroviarias, dice que lo esencial no es hacer la vía nueva, sino mejorar la gestión del servicio. "No hay una decisión de qué modelo de gestión ferroviaria va a tener este ferrocarril, con lo que creo que el tema de hacer una fuerte inversión en vías es más una negociación con las provincias involucradas", enfatiza.
Según precisa Waddell, el ferrocarril Belgrano está transportando la menor cifra de toda su historia. "Entonces, lo que pasa es lo que sucede con el ferrocarril en general: hay grandes proyectos en danza, pero no hay una decisión concreta sobre temas básicos (qué modelo de gestión ferroviaria se va a aplicar, si va a ser pública o privada, por ejemplo). Plantear un programa sólo con inversión en infraestructura es un poco raro, porque sólo tener una vía mejor que la que hay no genera tráfico. Como casi todos los proyectos ferroviarios de la actual gestión pasa por enormes inversiones, pero sin analizar cómo impacta en el tráfico", explica el especialista.
Otro de los que quieren ver resultados más concretos es José Urtubey, dueño de Celulosa Argentina y hermano del gobernador de Salta, Juan Manuel Urtubey. "Hay gran expectativa con lo que va a acontecer con el anunciado Plan Belgrano. Ahora queremos saber la hoja de ruta en concreto, cuáles son las prioridades, los precios licitatorios, las formalidades y el fondeo, para hablar en concreto en qué momento se van a ir dando las obras", dice el empresario.
Consultado sobre cuáles son las necesidades de infraestructura, Urtubey señaló que, sin dudas, pone en primer término al ferrocarril y al rubro vial y de comunicación. "En la Argentina, de la zona más próspera a la menos próspera hay una diferencia de 7,8 veces en PBI per cápita, y eso claramente muestra las asimetrías de desarrollo que hay en el país. La única forma de minimizar los problemas de inseguridad en grandes centros urbanos es implementar mayores niveles de federalismo económico", agrega.
Si bien hay una inversión estimada en infraestructura para los próximos cuatro años, el desembolso total que implicará el programa todavía se desconoce. "La inversión total está aún siendo cuantificada, porque el Plan Belgrano como tal es un concepto estratégico y dinámico. Esto quiere decir que va variando a medida que surgen prioridades planteadas por las provincias y cuestiones que hacen a la idea central, que es cambiar la matriz productiva y de desarrollo de la región", aclara Cano.
Un ejemplo es el proyecto del dique Potrero del Clavillo, obra priorizada por el gobierno de Catamarca y que también beneficiará a Tucumán. Se trata de un programa parado desde la década del 60 y que resolverá los problemas energéticos de Catamarca, a la par de generar un nuevo polo de desarrollo turístico y productivo en la región. El proyecto técnico está listo y la intención de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación es lanzar la licitación en el último trimestre del año.
Sin duda se trata de un proyecto que invita a ilusionarse, pero todavía debe correr mucha agua bajo el puente para poder vislumbrar si su real ejecución se produce y tiene los efectos deseados.
Por: Carlos Manzoni - LA NACION
Foto: LA NACIONEs un proyecto ambicioso que promete devolver la competitividad a las provincias del nordeste (NEA) y noroeste (NOA) mediante obras de infraestructura y medidas de índole social. Se trata del Plan Belgrano, una gran apuesta del Gobierno, que tiene previsto una inversión de US$ 16.300 millones sólo en recuperación vial, ferroviaria y aeroportuaria, además de $ 50.000 millones correspondientes a un fondo de reparación histórica para toda la región.
Es un complejo organigrama que no podrá cumplirse de un día para el otro, puesto que está sujeto a plazos lógicos de ejecución. Una pata clave es el financiamiento, que también lleva su tiempo conseguir y que en este caso estará dado por organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). Además habrá una partida del presupuesto nacional destinada para este fin.
¿Hay en otros países planes como éste? Prácticamente todos los programas ambiciosos de infraestructura tienen un componente regional o topográfico en términos de asignar fondos a determinadas áreas. Brasil, México y Colombia son sólo algunos de los ejemplos que surgen en la región.
"¿Qué diferencias tiene este plan?", se pregunta Fernando Navajas, economista de FIEL. "Que tiene un componente de infraestructura para el desarrollo, pobreza y seguridad que lo hace estratégicamente complementario en mucha más medida que los otros que yo conozco. La conexión con el programa de pobreza cero es obvia", se responde.
José Barbero, investigador del Cippec y decano del Instituto del Transporte de la Universidad Nacional de San Martín, confirma que antecedentes hay, porque consiste básicamente en priorizar un área para desarrollarla. "La Unión Europea, por ejemplo, tuvo planes parecidos. Además hay ejemplos en Australia y en el sudeste asiático. En general les ha ido bien, pero lo que tiene es un desafío grande, porque implica que la decisión no viene encarada por cada sector en particular, sino que hay un cruce general con una perspectiva territorial", advierte el especialista.
Pablo Bereciartua, subsecretario de Recursos Hídricos de la Nación, toma como antecedente el Tennessee Valley Authority (TVA), en los Estados Unidos, cuando se salió de la crisis con John M. Keynes como ideólogo y Franklin D. Roosevelt como presidente, y se puso la intención en la inversión (en aquel caso pública). "Se invirtió en infraestructura en los grandes valles de Tennessee. Otros casos son los fondos estructurales que usó la Comunidad Económica Europea cuando se organizó. Hubo una estrategia deliberada de impulsar el desarrollo en países que estaban más atrasados. Estos países recibieron fondos estructurales, que tenían el mismo espíritu que el Plan Belgrano", recuerda el funcionario.
Según Navajas, nunca se intentó en el país un plan con estas características de explotación de complementariedad estratégica. Porque en el pasado se privilegió el aspecto de infraestructura "dura" más que su conexión con bajar los costos de transporte para la exportación (por ejemplo, la estrategia del gobierno anterior de ir a la Ruta 40 es muy interesante en un aspecto, pero fue querer basarse en una idea maniqueísta de que el desarrollo va a ir allí donde uno quiera poner la infraestructura).
¿Por qué se eligió el Norte? Roberto Agosta, ex decano de la Facultad de Ingeniería de la UCA, responde: "Porque es una zona donde la infraestructura está relegada y se trata de una economía que hay que movilizar. Hay un potencial inmenso, porque el cultivo de soja se ha corrido hacia allí y el sistema de transporte hoy no es el adecuado para servir a esa producción. Hay una deuda histórica y las obras que están previstas son sensatas".
Navajas, en tanto, dice que se eligió el Norte porque es el lugar natural para derrotar los desbalances de productividad (respecto del tremendo potencial), pobreza y seguridad individual y nacional. "Lo del Sur es distinto y tiene que venir otro plan. El plan del gobierno anterior de ir por la Ruta 40 no tiene la fuerza estratégica de éste", aclara.
José Cano, quien está al frente del Plan Belgrano, afirma que con este megaproyecto se le quiere devolver al NOA y al NEA la competitividad que hoy no tienen, y cuya falta hace que representen a las provincias más pobres del país. "Uno de los desafíos tiene que ver con construir autopistas que unan las distintas provincias y no que se trate de una ruta aislada. Por ejemplo, una ruta 9 que cruce Tucumán, Salta y Jujuy. A la par se desarrollará integralmente el ferrocarril Belgrano Cargas", explica.
Según refiere Cano, en materia de infraestructura, el Plan Belgrano en su primer diseño prevé una inversión total de US$ 16.300 millones para los próximos cuatro años. Esto implica una inversión vial de US$ 10.500 millones, ferroviaria de US$ 5500 millones y aeroportuaria de US$ 300 millones (ver infografía).
Esto sin cuantificar la inversión en los Centros de Primera Infancia que se construirán en todas las provincias. Además, los jardines de infantes para niños de 3 y 4 años, y los proyectos en salud para la construcción de clínicas polivalentes. También hay una inversión prevista de más de $ 1000 millones para garantizar el acceso a Internet a la región e instaurar el programa País Digital, a cargo del Ministerio de Modernización. "Esto permitirá democratizar la información y transparentar la gestión del Estado en municipios y provincias, algo que también forma parte de los postulados originales del plan", acota Cano.
Tal como dice Barbero, hoy no hay una respuesta clara al déficit de infraestructura regional, es decir, lo que se llama la brecha de infraestructura. Hay algunas estimaciones, pero nada preciso. "Calcular bien ese número implicaría recorrer una gran cantidad de sectores -comenta el especialista-. Sí se puede calcular en ferrocarriles y carreteras, donde entre los dos hay un déficit de unos US$ 15.000 millones."
Ejes fundamentales
El plan tiene dos ejes fundamentales para el desarrollo económico: uno es el componente de infraestructura (rutas, caminos, trenes y aeropuertos) y otro es el de exenciones impositivas y promociones. "La cuestión es que en cualquier obra de infraestructura hay un plazo de un año para empezar a ver algo (demanda proyecto ejecutivo, procesos licitatorios y la obtención de financiamiento). Todo esto implica que para empezar a poner el primer ladrillo pasa un año", dice Félix Piacentini, director de la consultora Noanomics y especialista en economías provinciales.
En cuanto al componente de medidas impositivas y promociones, está la reducción de aportes patronales durante 60 meses para los empleos nuevos en el Norte. Eso se puede hacer de la noche a la mañana, pero todavía lo tiene que aprobar el Congreso. Otra medida es subir el corte de etanol del 10% al 15% en las naftas (el Gobierno ya lo subió al 12%), como promoción de economías regionales. Y otra cosa, que aún no se cumplió, es la compensación por parte de lo que se paga de más de flete por no contar con una infraestructura adecuada.
Está claro que llevará tiempo plasmar en la realidad todo lo proyectado, pero, ¿qué está en marcha ahora? "Hoy se están ejecutando unos US$ 2500 millones que tienen un plazo de integración de 36 meses, que es la recuperación del Belgrano Cargas; son más de 1500 kilómetros de vías más un centro de carga en Güemes y otro en Palpalá", responde Cano. Además, entre los logros alcanzados por el Plan Belgrano en estos seis meses de trabajo está el incremento del cupo de alcohol en naftas y el avance en las negociaciones para lograr el reingreso del limón argentino a los Estados Unidos.
A la hora de hablar de ventajas y desventajas, Navajas dice que tiene enormes ventajas y complementariedades en materia de desarrollo productivo, equidad y seguridad. "Y tiene las desventajas de que para mí esta «PERA no esta madura»: PERA viene de planificación, evaluación, regulación y auditoría. Yo le tengo miedo a que la falta de una evaluación bien hecha te conduzca al sobregasto por la ausencia de mecanismos competitivos de licitaciones y eso a una auditoría ex post desastrosa", explica el economista.
Para Barbero, en tanto, tiene la ventaja de que es un instrumento de política pública para concentrar las inversiones en infraestructura en áreas geográficas que están más atrasadas que el resto. Otra ventaja es que permite tener una perspectiva más regional y no sólo provincial. Eso puede llegar a lograr una eficiencia un poco mayor, como en el caso de los centros logísticos, el rol de los aeropuertos o los pasos de frontera. "La debilidad que veo es cómo integrar en el sistema de planificación local, que está muy orientado a las políticas sectoriales, la perspectiva territorial", agrega.
Piacentini dice que este plan es fundamental y que va a cambiar la configuración económica del norte del país. "Si se lo ejecuta con éxito va a ser un hito histórico. ¿Cuál va a ser el cambio radical? Reducir el costo del transporte, porque hoy el norte argentino paga US$ 120 millones más por año por no tener un ferrocarril Belgrano funcionando como corresponde, transportando cuatro millones de toneladas por año, en lugar de las 800.000 toneladas que transporta ahora", concluye el economista.
Voces con dudas
Hay, claro está, voces que dudan de la real efectividad de lo planificado. Jorge Waddell, investigador en temas de políticas ferroviarias, dice que lo esencial no es hacer la vía nueva, sino mejorar la gestión del servicio. "No hay una decisión de qué modelo de gestión ferroviaria va a tener este ferrocarril, con lo que creo que el tema de hacer una fuerte inversión en vías es más una negociación con las provincias involucradas", enfatiza.
Según precisa Waddell, el ferrocarril Belgrano está transportando la menor cifra de toda su historia. "Entonces, lo que pasa es lo que sucede con el ferrocarril en general: hay grandes proyectos en danza, pero no hay una decisión concreta sobre temas básicos (qué modelo de gestión ferroviaria se va a aplicar, si va a ser pública o privada, por ejemplo). Plantear un programa sólo con inversión en infraestructura es un poco raro, porque sólo tener una vía mejor que la que hay no genera tráfico. Como casi todos los proyectos ferroviarios de la actual gestión pasa por enormes inversiones, pero sin analizar cómo impacta en el tráfico", explica el especialista.
Otro de los que quieren ver resultados más concretos es José Urtubey, dueño de Celulosa Argentina y hermano del gobernador de Salta, Juan Manuel Urtubey. "Hay gran expectativa con lo que va a acontecer con el anunciado Plan Belgrano. Ahora queremos saber la hoja de ruta en concreto, cuáles son las prioridades, los precios licitatorios, las formalidades y el fondeo, para hablar en concreto en qué momento se van a ir dando las obras", dice el empresario.
Consultado sobre cuáles son las necesidades de infraestructura, Urtubey señaló que, sin dudas, pone en primer término al ferrocarril y al rubro vial y de comunicación. "En la Argentina, de la zona más próspera a la menos próspera hay una diferencia de 7,8 veces en PBI per cápita, y eso claramente muestra las asimetrías de desarrollo que hay en el país. La única forma de minimizar los problemas de inseguridad en grandes centros urbanos es implementar mayores niveles de federalismo económico", agrega.
Si bien hay una inversión estimada en infraestructura para los próximos cuatro años, el desembolso total que implicará el programa todavía se desconoce. "La inversión total está aún siendo cuantificada, porque el Plan Belgrano como tal es un concepto estratégico y dinámico. Esto quiere decir que va variando a medida que surgen prioridades planteadas por las provincias y cuestiones que hacen a la idea central, que es cambiar la matriz productiva y de desarrollo de la región", aclara Cano.
Un ejemplo es el proyecto del dique Potrero del Clavillo, obra priorizada por el gobierno de Catamarca y que también beneficiará a Tucumán. Se trata de un programa parado desde la década del 60 y que resolverá los problemas energéticos de Catamarca, a la par de generar un nuevo polo de desarrollo turístico y productivo en la región. El proyecto técnico está listo y la intención de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación es lanzar la licitación en el último trimestre del año.
Sin duda se trata de un proyecto que invita a ilusionarse, pero todavía debe correr mucha agua bajo el puente para poder vislumbrar si su real ejecución se produce y tiene los efectos deseados.
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